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                《基础设施和公用事业特许经营管理办法》解读

                时间: 2016-09-08            来源:       字号:[ ]

                《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》)经国务院2015421日常务会议通过,由国家发展和改革委员会等六部委于425日联合发布,61日起施行。《管理办法》共860 ,包括基础设施和公用事业特许经营的总则,特许经营协议订立、履行以及变更和终止,利益保障,争议解决,法律责任,附则等内容。
                    一、《管理办法》出台的背景
                    为充分发挥投资对稳增长的关键作用,促进经济平稳健康发展。国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔201460号)、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔20142724号)、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔201476号)等PPP文件。但在引进社会资本参与基础设施和公用事业的建设和运营过程中,特别是市场主体反映了一些亟待解决的问题,如缺乏国家层面统一的制度规范、社会资本投资权益保障机制不完善、行政审批程序繁琐等问题。这些问题影响了社会资本参与的积极性,制约着特许经营健康发展。对此,为吸引更多社会资本参与基础设施和公用事业的建设和运营,国家发改委等6部委联合出台了该《管理办法》。
                    二、《管理办法》主要内容
                    1、确定适用领域。《管理办法》第二条规定,在境内的能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。
                    2、明确适用范围。《管理办法》第三条规定,境内外法人或其他组织均可通过公开竞争,    在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。
                    3、健全政策措施。《管理办法》第二十五、四十二条等强调,要完善特许经营价格和收费机制,政府可根据协议给予必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准或审批等手续。
                    4、强化融资支持。《管理办法》第二十三、二十四条等提出,允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金,支持项目公司成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持,贷款期限最长可达30年。
                    5、规范项目流程。《管理办法》全文对基础设施和公用事业特许经营项目操作流程进行规定,概括为:实施方案的编制→实施方案的审查(可行性评估)→选择特许经营者→签订特许经营协议→特许经营协议的履行(监督管理、监测分析、绩效评价等)→特许经营协议变更和终止(性能测试、评估、移交、接管、验收等)
                    6、严格履约监督。《管理办法》全文明确要求,要严格履行合同,实施联合惩戒,以保障特许经营者合法权益,稳定市场预期,吸引和扩大社会有效投资。
                    三、《管理办法》重点解读
                    1、权威性强 。《管理办法》由国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部及央行六部委联合发布,相比之前建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》、发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》以及省市出台的PPP意见等法律文件,法律效力等级增加,能够起到相应的约束作用。
                    2、界定明确。首先对特许经营的范围做了明确的界定,即中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。其次《管理办法》第六条中规定,基础设施和公用事业特许经营期限最长应当不超过30年,但对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可根据实际情况另行约定。30年的上限主要是考虑到基础设施、公用事业项目一般规模大、周期长、盈利慢,以此来保障参与的企业能够有充分的时间运营,之后再交归国家。同时,规定也额外考虑了对部分特殊的特许经营项目适当放宽限制。
                    3、创新金融服务模式。特许经营的健康发展离不开金融机构的有力支持和配合,《管理办法》明确提出,国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融机构可给予特许经营项目差异化信贷支持,对符合条件的项目,贷款期限最长可达30年。探索利用特许经营项目预期收益质押贷款,支持利用相关收益作为还款来源。不仅如此,国家还鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金,鼓励特许经营项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据等。鼓励特许经营项目采用成立私募基金,引入战略投资者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债券融资工具等方式拓宽融资渠道。此外,还强化了政府投资的支持。县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营的引导基金,并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等不同方式来支持有关特许经营项目的建设运营。
                    4、明确政府违约责任。特许经营的核心是政府、社会双方协商约定、共担风险、长期合作、各展所长,共同提供优质的公用产品和服务。从这个意义上讲,政府诚信履约至关重要。特许经营项目往往投资额大、周期长,涉及多方利益主体,同时与政府相关部门和一些中介机构都有关联,需要政府长期稳定、可预期的合作和支持机制。《管理办法》明确规定,实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务,为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持,提高公共服务水平,行政区划调整、政府换届、部门调整和负责人变更,不得影响特许经营协议履行。
                    5、着力减少审批环节。《管理办法》第十三、二十二、四十二条都有明确规定,严格管控审批环节,规定地方政府要建立特许经营部门协调机制,审查特许经营项目必须依托部门协调机制来加速项目的实施,通过简化审核内容避免重复审查,通过严格依法管控禁止新增行政审批。
                    四、《管理办法》出台的意义及不足
                出台的意义:一是提供了较为明确的准入标准,规范了特许经营项目的操作流程,丰富充实了项目准备阶段的内容,使特许经营项目的实施更具有科学性和操作性;二是对于扩大民间投资领域,激发社会活力,增加公共产品和服务供给,具有制度兜底的作用;三是对于创新基础设施和公用事业建设和运营提供了发展机制,推动政府职能转变,提高公共服务的质量和效率,促进基础设施和公用事业特许经营健康发展具有重要意义。
                存在的不足:一是需要制定更多的细则进行补充说明,完善《管理办法》。如管理办法中提到的创新融资模式,如何才能实施;管理办法规定要简化规划选址、土地、项目核准或审批等手续,但在实际操作过程中如何进行简化办理手续;另外管理办法中提到完善特许经营价格或收费机制,政府可根据协议给予必要的财政补贴,如何根据协议补贴,有什么法律依据等等问题都需要进一步补充完善,细化操作规则;二是国家层面应加快《管理办法》的立法进程。由于《管理办法》属于联合规章,缺少明确的法律规范,社会资本和政府合作的前景难以预判,无法可依。为此国家层面应加快特许经营法的立法。
                    五、我县特许经营发展现状及下一步打算
                积极鼓励社会资本以特许经营的方式参与我县市政工程、能源、交通运输、水利等基础设施和公用事业领域的建设运营。目前有部分项目成功采用特许经营的方式引进社会资本参与我县基础设施和公用事业的建设运营。如广西鹿寨天伦燃气有限公司建设运营的县城区域天然气工程,鹿寨县深港环保工程技术有限公司建设运营的县城第一污水处理厂等项目。
                下一步将结合柳州市人民政府印发《柳州市本级政府和社会资本合作模式(PPP)项目基本操作流程》(柳政办〔2016114号)、《鹿寨县人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(鹿政发〔20165号)以及我县“十三五”政府与社会资本合作(PPP)项目表,有针对性的谋划项目,开展特许经营。一是对于在建或完工的项目,优先选择运营管理(O&M)的方式开展特许经营。如江口新水厂、县文化艺术中心、第二污水处理厂、寨沙镇污水处理厂等项目;二是对于开展前期工作及规划的项目,优先选择BOT(建设-运营-移交),BOOT(建设-拥有-运营-移交),BOO(建设-拥有-运营)等方式开展特许经营。如城南水厂(一期)、四排水厂、县妇保院新建综合楼、县体育中心、建制镇未建设的污水处理厂、鹿寨颐养中心等项目。

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